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0391-3299600【中國穩健前行】加快形成完善的黨內法規體系
來(lái)源：求是網(wǎng)2019-12-2709:12:18
編者按：中國特色社會(huì )主義制度和國家治理體系，生長(cháng)于中國社會(huì )土壤，形成于革命、建設、改革長(cháng)期實(shí)踐，是植根中華歷史文化傳統、吸收借鑒人類(lèi)制度文明有益成果豐富起來(lái)的，不僅保障了我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )長(cháng)期穩定的奇跡，也為多元文明共生并進(jìn)的人類(lèi)社會(huì )發(fā)展增添更多色調、更多范式、更多選擇。黨的十九屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》，從13個(gè)方面系統總結和深刻闡述了我國國家制度和國家治理體系的顯著(zhù)優(yōu)勢，緊緊圍繞“堅持和鞏固什么”“完善和發(fā)展什么”，提出了一系列新思想新觀(guān)點(diǎn)新舉措，提出了把新時(shí)代改革開(kāi)放推向前進(jìn)的根本要求，是我們堅定“四個(gè)自信”的基本依據。為深入學(xué)習宣傳黨的十九屆四中全會(huì )精神，中央網(wǎng)信辦與求是雜志社共同組織“中國穩健前行”網(wǎng)上理論傳播專(zhuān)欄，邀請思想理論界專(zhuān)家學(xué)者撰寫(xiě)系列理論文章，今天在求是網(wǎng)推出第15篇，敬請關(guān)注。
內容摘要：黨內法規屬于極具中國特色的制度形態(tài)，在黨執政治國的實(shí)踐中扮演著(zhù)極端重要的角色。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨內法規制度建設的狀況，深度影響著(zhù)中國特色社會(huì )主義法治建設的實(shí)際成效，直接決定著(zhù)國家治理體系和治理能力現代化的推進(jìn)步伐和實(shí)現水平。黨的十九屆四中全會(huì )從戰略高度，對黨內法規體系建設提出更高更快更強的目標要求，這可以從“為什么要建成黨內法規體系”“建成什么樣的體系”“如何建成體系”等三個(gè)方面予以把握。
黨內法規制度作為中國特色社會(huì )主義制度中的重要制度和國家治理體系中的重要組成部分，在完善黨的領(lǐng)導制度，提高黨科學(xué)執政、民主執政、依法執政水平，保障全面依法治國有序推進(jìn)，實(shí)現國家治理現代化等方面具有獨特的作用。盡管黨的十九屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）有關(guān)“黨內法規”的表述只出現了一次，但這絕不意味著(zhù)，黨內法規的地位不夠重要。國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，而包含其中的黨內法規是黨的規章制度中規范化度最高的制度形態(tài)，是管黨治黨的重要制度依托。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨內法規制度建設的狀況，深度影響著(zhù)中國特色社會(huì )主義法治建設的實(shí)際成效，直接決定著(zhù)國家治理體系和治理能力現代化的推進(jìn)步伐和實(shí)現水平。加強黨內法規制度建設，既是全面從嚴治黨的根本之策、長(cháng)遠之策，也是堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的題中必有之義。
為實(shí)現堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，《決定》作出13個(gè)方面的重要安排部署，每一個(gè)方面都不同程度地需要黨內法規制度予以支撐。其中，引人矚目的一點(diǎn)是，《決定》直接提到黨內法規時(shí)明確要求：“加快形成完善的黨內法規體系”。這較以往“形成完善的黨內法規體系”的表述增加了“加快”，較“形成比較完善的黨內法規制度體系”的表述既減少了“比較”和“制度”又增加了“加快”。增減之間釋放的強烈信號是，以習近平同志為核心的黨中央立足實(shí)現中華民族偉大復興的關(guān)鍵時(shí)期，從堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，對黨內法規體系建設提出了更高更快更強的目標要求。對此，可以從三個(gè)基本問(wèn)題入手加以把握，即為什么要建成黨內法規體系、建成什么樣的體系、如何建成體系。
新時(shí)代對黨內法規體系化建設的要求越來(lái)越迫切
“黨內法規”作為一個(gè)概念已經(jīng)存在80余年，作為一種制度現象已經(jīng)存在90余年。幾經(jīng)變遷，隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，黨內法規如今已被明確界定為：黨的中央組織，中央紀律檢查委員會(huì )以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領(lǐng)導和黨的建設活動(dòng)、依靠黨的紀律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規章制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì )主義制度的最大優(yōu)勢。這就決定了黨內法規屬于極具中國特色的制度形態(tài)，在黨治國理政的實(shí)踐中扮演著(zhù)極端重要的角色，完全有別于西方政黨制度。
在邏輯上，黨內法規建設一般要經(jīng)歷一個(gè)由點(diǎn)到線(xiàn)、由線(xiàn)到面、由面到體的發(fā)展歷程。歷史地看，在建黨建國乃至改革開(kāi)放之后很長(cháng)一段時(shí)期內，我們黨并未就建成黨內法規制度體系明確提出頂層設計。隨著(zhù)新時(shí)代的到來(lái)，統籌推進(jìn)黨內法規制度體系建設的要求更加現實(shí)而緊迫地擺在我們黨面前。如何保證黨內法規制度各行其道、各負其責，如何保證數量眾多的黨內法規制度協(xié)調一致、形成合力，如何保證黨內法規制定工作在加速推進(jìn)中做到忙而不亂、有條不紊，如何保證涉及黨的領(lǐng)導和黨的建設各方面工作的黨內法規制度有機統一，如何保證不同時(shí)期的黨內法規制度和諧共處以及如何保證廣大黨員干部準確知規學(xué)規守規用規，都是現實(shí)而緊迫的問(wèn)題。必須高度重視黨內法規制度體系化建設，從根本上解決黨內法規制度建設中存在的問(wèn)題。黨內法規體系化，不僅是黨內法規制度建設完備程度的基本標志，也是提升管黨治黨能力和水平、增強黨依法執政本領(lǐng)的迫切要求。構建黨內法規體系，事關(guān)黨長(cháng)期執政和國家長(cháng)治久安，具有重大而深遠的意義。
《決定》明確了堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的總體目標：到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會(huì )主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現。對標對表這一總體目標，黨內法規體系建設的要求更加緊迫。這意味著(zhù)，到建黨一百年形成比較完善的黨內法規體系的目標必須如期實(shí)現，同時(shí)要在更加完善、更加定型方面不懈努力，并在完善自身的同時(shí)注重與其他制度體系銜接協(xié)調，形成制度合力。這無(wú)疑是一項時(shí)間緊、強度大的艱巨任務(wù)。
黨內法規制度體系的藍圖已經(jīng)繪就
黨的十八大以來(lái)，黨內法規制度建設受重視程度之高前所未有、發(fā)展機遇之好前所未有、推進(jìn)速度之快前所未有、執行力之強前所未有。2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，作為黨的歷史上第一個(gè)中央黨內法規制定工作五年規劃，首次提出到建黨100周年時(shí)全面建成內容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，明確了黨內法規制定工作的指導思想、工作目標、基本要求、主要任務(wù)，標志著(zhù)黨內法規制定工作從此走上體系化建設之路。2014年8月，中央政治局審議通過(guò)的《深化黨的建設制度改革實(shí)施方案》提出，到2020年建立起系統完備、科學(xué)規范、運行有效，更加成熟更加定型的黨的建設制度體系。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì )提出，把“形成完善的黨內法規體系”作為中國特色社會(huì )主義法治體系的重要組成部分。關(guān)于黨內法規制度體系建設的藍圖集中體現在2016年12月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內法規制度建設的意見(jiàn)》中。該意見(jiàn)明確提出“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內法規制度體系”，并從多個(gè)維度進(jìn)行了描繪。從邏輯結構方面看，“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。”從質(zhì)量要求方面看，黨內法規制度體系要滿(mǎn)足“內容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效”的標準。從橫向調整領(lǐng)域看，黨內法規體系可概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下，分為黨的組織法規、黨的領(lǐng)導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規4大板塊。這種體系劃分方法，堅持周延性與開(kāi)放性相統一，既揭示了黨章與其他黨內法規的“源與流”關(guān)系、主體行為監督的“三位一體”關(guān)系、黨的建設和黨的領(lǐng)導的服從服務(wù)關(guān)系，又保持各板塊內部結構的開(kāi)放性，為制度創(chuàng )新預留充足空間。
黨的十九大以來(lái)，黨內法規制度體系建設的藍圖更加聚焦、更加精細。2017年10月，黨的十九大報告指出：“增強依法執政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內法規制定工作第二個(gè)五年規劃（2018-2022年）》。該規劃深入貫徹落實(shí)習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，著(zhù)眼于到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內法規制度體系，對今后5年黨內法規制度建設進(jìn)行了精細化頂層設計：到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著(zhù)實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內法規制度質(zhì)量明顯提高，執行力明顯提升，系統性、整體性、協(xié)同性明顯增強。2019年9月，中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內法規制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》以及新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，連同此前印發(fā)的清理、解釋等相關(guān)法規文件，對黨內法規工作進(jìn)行了全鏈條的制度規范，為保證黨內法規建設提供了有力的制度支撐。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì )通過(guò)的《決定》提出“著(zhù)力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學(xué)規范、運行有效的制度體系”，聚焦堅持和完善支撐中國特色社會(huì )主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向，就加強黨對堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的領(lǐng)導提出要求，也包括對黨內法規制度體系的形成作出了新部署。《決定》特別指出，“健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領(lǐng)導制度體系，把黨的領(lǐng)導落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節”，并明確要建立和完善以下幾個(gè)方面的重要制度：建立不忘初心、牢記使命的制度；完善堅定維護黨中央權威和集中統一領(lǐng)導的各項制度；健全黨的全面領(lǐng)導制度；健全為人民執政、靠人民執政各項制度；健全提高黨的執政能力和領(lǐng)導水平制度；完善全面從嚴治黨制度。這對黨的領(lǐng)導法規建設進(jìn)一步指明了方向，明確了重點(diǎn)。《決定》還明確提出，健全和完善以下幾個(gè)方面的重要制度機制：健全黨和國家監督制度，完善權力配置和運行制約機制，構建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。這就要求黨的監督法規建設不僅要加快步伐，還要深化升級。
以制度“供給側結構性改革”為抓手加快推進(jìn)黨內法規體系建設
黨內法規體系應是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內法規組成的有機統一整體，而不是成百數千部準則、條例、規定、辦法、規則、細則等黨內法規文本的簡(jiǎn)單相加。黨內法規體系形成的程度取決于制度建設各要素產(chǎn)生的合力，受制于最短的“桶板”。相較于黨內法規體系化要求而言，現有黨內法規制度供給側在一定程度上還存在著(zhù)結構性問(wèn)題，制約著(zhù)完善的黨內法規體系的形成。對此，習近平總書(shū)記在中央和國家機關(guān)黨的建設工作會(huì )議上的講話(huà)中強調，要搞好制度“供給側結構性改革”。這不僅為加快推進(jìn)黨內法規制度體系建設把準了脈，而且開(kāi)好了方。必須緊緊抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵、體系這個(gè)追求，持續不斷推進(jìn)黨的法規制度建設，使之更加具有生命力，為管黨治黨、執政治國提供科學(xué)有效的制度保障。
要統籌推進(jìn)黨內法規制度建設的“瘦身”“健身”和“強身”工作。一是“瘦身”。重點(diǎn)針對十八大以前的黨內法規和規范性文件進(jìn)行全方位評估，以十八大以來(lái)的國家治理體系建設為主要參照，加大黨內法規與規范性文件的清理力度。二是“健身”。抓緊完成已有規劃確定的任務(wù)，制定相關(guān)準則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架，確保建黨一百周年時(shí)黨內法規制度建設的目標任務(wù)如期完成。三是“強身”。加快構建黨內法規制度體系，要著(zhù)力推進(jìn)制度“供給側結構性改革”，填空白、補短板、強弱項，強化各要素間的關(guān)聯(lián)性和匹配性，實(shí)現黨內法規制度體系的結構性均衡，切實(shí)形成制度的整體效應。
要將黨內法規的系統推進(jìn)和重點(diǎn)推進(jìn)有機結合起來(lái)。習近平總書(shū)記指出，要本著(zhù)于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，體現改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗結合起來(lái)，努力形成系統完備的制度體系。推進(jìn)黨內制度建設，補齊黨內制度短板，要以改革創(chuàng )新精神，堅持立破并舉。既要及時(shí)清理不適應形勢發(fā)展需要的制度，又要抓緊完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度體系。要在系統梳理黨內法規實(shí)施中存在的黨內法規與規范性文件、國家法律等制度之間協(xié)調性問(wèn)題的基礎上，有針對性地推進(jìn)黨內法規體系化建設，確保不同領(lǐng)域黨內法規功能清晰、左右聯(lián)動(dòng)，不重疊不沖突；確保不同位階黨內法規層次分明、上下配套，不越位不抵觸；確保不同類(lèi)型黨內法規各就各位、相互匹配，實(shí)體性程序性規范不缺位不脫節；確保不同形式黨內法規各展其長(cháng)、相得益彰，黨內法規和規范性文件不錯位不掣肘；確保黨內法規同國家法律銜接協(xié)調，形成黨規和國法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。簡(jiǎn)而言之，要在加快形成黨內法規體系的進(jìn)程中，同步形成以黨的主張為統領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統領(lǐng)的國家法律制度體系和以黨章為統領(lǐng)的黨內法規制度體系和諧融洽、美美與共的局面，為堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化提供堅強有力的保障。
（作者：王偉國，中國法學(xué)會(huì )黨內法規研究中心主任）
